Правовий режим державного кредиту

Arial

-A A A+

Вступ

Актуальність теми. Проблема досліджень державного кредиту відрізняється змістовною особливістю. З одного боку, це може бути напрямком аналізу окремого фінансово-правового інституту, з другого — частина комплексного аналізу відносин кредитування в цілому. Останній аспект найчастіше зустрічається в економічних дослідженнях при з’ясуванні природи фінансової діяльності чи фінансів у цілому. Саме таким чином проблеми державного кредиту розроблялися в наукових працях О.А. Родіонової, О.Д. Василика, О.О. Єфимової, П.С. Пацурківського, Г.А.Тосуняна, О.І. Худякова та ін. Ці фахівці, характеризуючи відносини кредитування, досліджували лише окремі їх риси на прикладі державного кредиту, тобто, значну частину вихідних його положень розглядали лише як постановчі питання.

Тривалий час у фінансово-правовому плані проблеми державного кредиту, з публічно-правового боку не досліджувались. Звичайно, це не стосується переважної кількості підручників з фінансового та адміністративного права, де найбільш загальні положення цього фінансово-правового інституту містилися як окремі глави чи параграфи, що були необхідні для вивчення цих дисциплін. Такі підручники виходили за редакцією Л.К. Воронової [5], О.Ю. Грачової, М.П. Кучерявенка, Н.І. Хімічевої та ін. [10-11].

Вітчизняні науковці, зокрема О. Кириленко, В. Козюк, І. Лютий [8], О. Рожко [9], В. Федосов, С. Юрій, розглядають у своїх працях окремі теоретичні та практичні аспекти організації та функціонування системи державного кредиту. Відзначаючи високий рівень наукових досягнень цих авторів, слід зазначити, що їх наукові дослідження у сфері державного кредиту не стосуються проблем розвитку державного кредиту на фоні світової фінансової кризи, тобто сучасного етапу його розвитку.

Рішучий злам стосовно вивчення проблем державного кредиту відбувся з появою публікацій О.В. Покачалової й І.Б. Заверухи. Саме вони зробили дослідження державного боргу, державного кредиту, правового режиму обігу державних цінних паперів предметом прискіпливої уваги. Фактично одночасно ними в 2007 році були захищені дисертаційні роботи на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук із цього напрямку. Звісно, ця подія була неможлива без низки статей і монографій, які становлять собою основний масив для аналізу наукових поглядів при дослідженні правового регулювання державного кредиту.

Актуальною є розробка теоретичних і методичних засад розкриття сутності та економічної природи державного кредиту та загальних підходів до аналізу закономірностей його розвитку у ринковій економіці України.

З огляду на сказане, метою роботи є дослідження публічно-правового режиму державного кредиту.

Виходячи з мети дослідження, ми поставили перед собою наступні завдання:

— розглянути правову природу державного кредиту;

— дослідити публічно-правовий характер відносин державного кредиту;

— охарактеризувати державний кредит як об’єктивне економічне явище.

Об’єктом дослідження виступають кредитні відносини, які виникають за участю держави.

Предметом дослідження є правовий режим державного кредиту.

1. Правова природа державного кредиту

Публічно-правова природа останнього завжди залежала й залежить від розвитку суспільства в цілому, реформування й удосконалення державного механізму, змін у зв’язку з цим змісту юридичних відносин. Г.Ф. Шершеневич підкреслював, що розмежування приватного та публічного права базується на тому, що однакові за змістом відносини отримували то приватну, то публічно-правову форму. Починаючи із Середньовіччя, суспільна влада будувалася на приватних підставах. Суспільне управління тих часів (переважно мова йде про Середньовіччя) використовує як зразок велике приватне господарство.

Подальший розвиток суспільного та державного устрою, як нами встановлено, базувався на концентрації організованої сили у держави, знеціненню осіб, які керувалися приватними інтересами. Це знайшло відображення і стосовно розвитку фінансової системи. Збільшення державних потреб призвело до відокремлення державних коштів (які на перших етапах асоціювались з коштами монархів), появі сталих надходжень, що формували централізовані грошові фонди. З’явилася обґрунтована та розгалужена система державних потреб, фінансування яких і повинно було забезпечуватись із цього фонду.

Безумовно, існування фонду (казни), який будувався шляхом зустрічного руху, доходів і видатків, призвело до ситуацій, коли ці два канали не співпадали, і виникала необхідність покриття розривів, подолання або зменшення перевищення видатків над доходами. В цих умовах, як ми вважаємо, і почала зароджуватись ідея, а потім примітивні форми державного кредитування. Ці тенденції обумовили і певні якісні зрушення правової системи в бік публічного права. Такий процес відбувався, з одного боку, шляхом заміщення приватно-правових механізмів публічно-правовими конструкціями, з другого боку — за рахунок більш активного втручання публічного суб’єкта (держави) в приватно-правове регулювання. Як підкреслює Г.Ф. Шершеневич, окремі норми приватного права стають наскрізь пронизаними публічно-правовими принципами [11, с. 167].

Рис. 1. Систематизація державного кредиту згідно з критерієм ролі держави у кредитних відносинах

Варто звернути увагу на те, що навряд чи доцільно принципово протиставляти ці процеси один одному. В багатьох випадках розвиток як публічного, так і приватного права йшов у рамках певної єдності, оскільки мета і публічних, і приватних відносин була однакова, розмежовувався лише засіб її виконання. Якщо в приватному праві це здійснювалося шляхом особистого самовизначення, то в публічному — за рахунок сукупної діяльності всього суспільства [4, с.83-84].

Фінансова діяльність у сфері державного кредиту характеризується як окремий вид державної діяльності, спрямованої на впорядкування відносин, що є предметом саме фінансового права. Але це не виключає й міжгалузевих аспектів правового впливу. В цьому випадку можуть зазнавати правового впливу окремі сторони руху грошових коштів. Як підкреслював Ю.А. Ровинський, у процесі фінансової діяльності органів держави виникають грошові відносини, не пов’язані тільки з утворенням і використанням загальнодержавного фонду грошових коштів. Ці відносини регулюються іншими галузями права [6, с.158].

Економічний зміст і юридична природа державного кредиту водночас передбачають надходження до державного бюджету, оскільки суми державних позик становлять його доходну частину, та разом з тим ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Власне характерні ознаки добровільності, терміновості, платності і повороткості відмежовують кошти, акумульовані шляхом державного кредиту, від доходів держави[8, c. 41].

Суми державних позик — державні кошти, оскільки держава може їх вільно використовувати і повністю ними розпоряджатися, однак за своїм фінансовим і економічним характером вони істотно відрізняються від постійних доходів, оскільки пов’язані з певними видатками: відшкодуванням вартості державного цінного папера; виплатою процентів за державними позиками тощо. Отже, одержані державою суми державних позик згодом тягнуть за собою видатки з державного бюджету на погашення державного боргу. Як і інші сфери фінансової діяльності держави, відносини у галузі зовнішніх та внутрішніх запозичень є предметом постійного контролю з боку уповноважених фінансових органів та органів загальної компетенції.

Інститут державного кредиту не допускає однобічності вирішення питання і є надзвичайно чутливим до політичних, економічних змін. Обслуговування і погашення державного боргу — одна з найвагоміших витратних статей державного бюджету. Проте, з власного досвіду і досвіду зарубіжних країн відомо, що найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які галузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок цих коштів, визначаються терміни, на які можна їх вкладати, з тим щоб сплата процентів здійснювалася за рахунок одержаних доходів від проінвестованих галузей. Принцип цільового використання позичених коштів є виправданим на будь-якому рівні чи за будь-якої форми кредитування: банківський кредит, державне кредитування, кредити, надані міжнародними фінансово-кредитними установами тощо. Водночас використання позик на погашення заборгованості з заробітної плати, погашення раніше випущених позик тощо не вирішує проблему в глобальному розумінні, а лише збільшує незабезпечений борг. В умовах перебудови економіки слід налагоджувати, розширювати, за потреби перебудовувати національне виробництво, з тим щоб створювати робочі місця, конкурентоспроможну національну продукцію, оживляти міжнародні економічні зв’язки тощо[5, c. 219-220].

Окремі вчені до особливостей державного кредиту відносять риси, які притаманні кредитним відносинам загалом. Так, О. Рожко зазначає, що “як один із видів кредиту державний кредит має певні особливості: добровільний характер …; основою державного кредиту є його зворотність і платність …” [9, с.82].

Державний кредит дістає своє відображення у сумах державного боргу, який виникає у держави перед зовнішніми та внутрішніми позичальниками. Зрозуміло, що державний борг, як і будь-яка інша категорія фінансового права, є водночас предметом дослідження фінансової науки, економіки тощо, тобто має складну природу.

Отже, відносини, що регулюють існування державного кредиту, опосередковують функціонування державного внутрішнього боргу. Останні також не потребують доказів своєї приналежності до фінансово-правових і включаються до сфери фінансово-правової регулювання.

Державний кредит — це відносини вторинного розподілу вартості валового суспільного продукту і частки національного багатства. У сферу державно-кредитних відносин попадає частина прибутків і грошових фондів, сформованих на стадії первинного розподілу. Звичайно ними є тимчасово вільні кошти населення, підприємств і, як виняток, може використовуватися безпроцентна позика ресурсів організацій, не призначена для поточного споживання.

2. Публічно-правовий характер відносин державного кредиту

В загальному сенсі державний кредит характеризується як система відносин позики, де однією із сторін виступає держава. Роль держави в відносинах кредитування може бути різною. Вона може виступати гарантом при здійсненні тих чи інших інвестиційних програм, реалізації проектів, забезпеченні участі тих чи інших суб’єктів, без яких неможливе здійснення та реалізація принципових напрямків розвитку держави. Держава може виступати в якості кредитора. При цьому треба розмежовувати ситуації коли державою надаються кредити в міждержавних відносинах, та коли кошти перераховуються суб’єктам для реалізації внутрішньодержавних проектів. Але найчастіше державне кредитування пов’язується з відносинами, де держава виступає позичальником коштів.

Для з’ясування правової природи державного кредиту важливо чітко уявляти його відмінності від кредитування банківського[5, с. 251]:

Мета. Державний кредит передбачає реалізацію, перш за все, публічних завдань, спрямований на забезпечення загальнодержавних потреб. Здійснення державного кредитування забезпечує баланс між доходами та видатками бюджетів, спрямований на зменшення бюджетного дефіциту. Відповідно до цього, він регулюється і фінансово-правовим законодавством. Окремі норми цього інституту закріплені Бюджетним кодексом України[1, ст. 189] , Законом України „Про цінні папери та фондовий ринок»[2, ст. 508]. Законом України „Про державний внутрішній борг»[3, ст. 598]. В той же час, банківське кредитування забезпечує реалізацію приватних інтересів, забезпечується в режимі цивільно-правового регулювання, диспозитивними методами.
Суб’єкти. При характеристиці суб’єктів принциповим є не наявність чи перелік їх, а розподілення на групи, сторони. Традиційна конструкція відносин кредитування передбачає існування двох сторін цих відносин: позичальника та кредитора. В режимі державного кредитування кредитором виступають юридичні та фізичні особи, які надають тимчасово вільні грошові кошти державі для мінімізації державного боргу, дефіциту. Позичальником виступає держава. При банківському кредитуванні, навпаки, позичальниками виступають юридичні та фізичні особи, в той час, коли кредитуються вони спеціальними установами — банками (іноді іншими фінансово-кредитними установами).
Форма. Державне кредитування передбачає існування певного проміжного механізму, застосування державних цінних паперів. Якщо при банківському кредитуванні обговорюються та деталізуються умови надання коштів позичальникам, то передумовою державного кредиту виступає випуск в обіг державних цінних паперів. Тобто само придбання казначейського сертифікату або облігації державної внутрішньої позики вже є легалізацією договору державного кредиту. Ніяких домовленостей, коректування умов договору не може бути, вони закріплені державою в умовах випуску відповідного цінного паперу.
Забезпечення. Державний кредит переважно забезпечується майном позичальника. В даному випадку не йдеться про вид цього майна, але якщо при банківському кредитуванні в якості забезпечення виступають конкретні матеріальні цінності позичальника (юридичної чи фізичної особи), то при державному кредитуванні — державне майно, яке знаходиться у власності держави.
Характер, спрямованість. Державне кредитування не забезпечує участі коштів, обіг яких здійснюється в його режимі для участі в матеріальному виробництві. Цей вид кредиту носить невиробничий характер та спрямовується на покриття бюджетного дефіциту. Поняття бюджетного дефіциту закріплено Бюджетним кодексом України, який визначає дефіцит бюджету як перевищення видатків бюджету над його доходами. Прийняття Державного бюджету України або місцевих бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету з урахуванням особливостей, визначених Бюджетним кодексом.
Наслідки. Державний кредит призводить до виникнення Державного боргу. Відповідно до Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов’язань суб’єктам виключно у межах повноважень, встановлених відповідно законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб’єктів. Платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань, належать до платежів по боргу [9, c. 83-84].

Отже, у разі невиконання юридичними особами своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, інших гарантованих державою зобов’язань, та стягнення заборгованості перед Державним бюджетом України з наданих підприємствам і організаціям позичок із державного бюджету, позичок, наданих за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії, плати за користування цими позичками органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників.

3. Державний кредит як об’єктивне економічне явище

Як економічна категорія державний кредит перебуває на перетині двох видів грошових відносин — фінансів і кредиту. Як ланка фінансової системи він обслуговує формування і використання централізованих грошових фондів держави, тобто бюджету і позабюджетних фондів.

Як один із видів кредиту державний кредит має певні особливості:

— добровільний характер (хоча в економічній історії нашої держави відомі випадки відходу від принципу добровільності при розміщенні позик);

— основою державного кредиту є його зворотність і платність: через визначений період часу внесена сума повинна бути повернена з відсотками;

— під час запозичення засобів державою забезпеченням кредиту виступає усе майно, що перебуває у її власності, майно певної територіальної одиниці або визначена сума її доходу;

— на рівні центрального уряду державні позики не мають конкретного цільового характеру. Запозичення на більш низьких територіальних рівнях досить часто набувають чітко вираженої цільової спрямованості.

Державний кредит як об’єктивне економічне явище виконує розподільчу, регулюючу та контролююча функції.

Основною формою кредитних відносин є відносини, у яких держава о виступає позичальником засобів. Обсяг кредитних операцій є значно меншим, якщо держава виступає кредитором, надаючи засоби на поворотній і платній основі юридичним і фізичним особам. У тих випадках, коли держава бере на себе відповідальність за погашення позик або виконання інших зобов’язань, узятих фізичними і юридичними особами, вона є гарантом. На відміну від двох перших видів кредитних операцій, що безпосередньо впливають на обсяг централізованих грошових фондів, видача гарантій не обов’язково призводить до їхньої зміни. Якщо боржник вчасно й у повному обсязі розрахувався за зобов’язаннями, то гарант не несе додаткових витрат. Однак на практиці досить надійні позичальники не потребують державних гарантій. Вони, зазвичай, залучають грошові кошти на кредитному ринку самостійно. Державні гарантії звичайно поширюються на недостатньо надійних позичальників і, відповідно, приводять до зростання витрат з централізованих грошових фондів.

Кредитні відносини, у яких держава виступає кредитором, мають певні специфічні риси. Особливостями держави як кредитора є:

— наявність у її розпорядженні значних фінансових ресурсів, зокрема ресурсів державного бюджету;

— надання кредитів на пільгових умовах;

— надання кредитів на розвиток пріоритетних галузей народного господарства;

— встановлення законодавчих норм, які регламентують дані кредитні відносини, відбуваються державними органами влади (тобто кредитором);

— наявність у розпорядженні держави відповідної статистичної бази та відповідних інструментів впливу на позичальників.

Переважно державні кредити надаються за рахунок коштів Державного бюджету. Вони є пільговими та спрямовуються у пріоритетні галузі економіки, або надаються з метою вирішення важливих соціальних проблем [8, c. 42-43].

Отже, відсутність єдиного підходу до визначення дефініції «державний кредит» пов’язана у першу чергу із суперечностями, які виникають у практиці використання державних запозичень та під час визначення їх ефективності. Державний кредит — це сукупність економічних відносин між державою в особі її органів влади й управління, з однієї сторони, і фізичними та юридичними особами — з іншої, у яких держава виступає як позичальник, кредитор і гарант.

Висновки

Підсумовуючи вищезазначене, приходимо до таких узагальнень: державний кредит можна визначити як систему кредитних відносин за участю, по-перше, держави з приводу надання тимчасово вільних коштів у користування на умовах повернення з розрахунком на вигоду, у яких держава виступає у ролі позичальника, кредитора та гаранта; по-друге, система державного кредиту містить такі складові: відносини, в яких держава виступає у ролі позичальника, відносини, в яких держава виступає у ролі гаранта повернення кредиту, та відносини, в яких держава виступає у ролі кредитора. Побудова ефективної системи державного кредиту вимагає врахування особливостей кредитних відносин за участю держави.
В умовах ринкової економіки інститут державного кредиту набуває все важливішого значення у складі фінансової системи країни. Це пов’язано із бурхливим розвитком сфери кредитних відносин загалом в умовах демократії та конкурентного середовища, появою нових форм залучення кредитних ресурсів та гнучкої системи кредитних інструментів, підвищенням ролі кредитних ринків та формуванням відповідної інфраструктури, а відтак, – зростанням обсягу кредитних операцій за участю держави.
Основними ознаками та відмінними рисами державного кредиту як економічного явища є:

1) неодмінна участь держави в особі органів виконавчої влади різних рівнів у кредитних відносинах;

2) державний кредит призначений для задоволення загальнодержавних або пріоритетних для суспільства потреб. У випадку, коли держава виступає позичальником, кредитні ресурси спрямовуються до бюджету, що забезпечує виконання державою її функцій. У випадку, коли вона виступає кредитором, позики зазвичай спрямовуються у пріоритетні галузі господарства, або на вирішення нагальних соціальних потреб;

3) джерелом погашення державних позик і виплати відсотків по них, а також надання позик є в основному ресурси бюджету;

4) держава і як позичальник, і як кредитор іманентно (відповідно до її функціонального призначення) в основному не ставить на перше місце економічну вигоду, беручи участь у кредитних відносинах. Так, зазвичай, кредити, які надає держава, спрямовуються на вирішення важливих соціально-економічних програм і є пільговими. А взяті державою у борг кошти можуть спрямовуватися на покриття нагальних поточних потреб. Тут варто зазначити, що ефективність державного кредиту не зводиться лише до економічної ефективності, а зачіпає соціальні ефекти;

5) наявність підвищеної небезпеки зловживань з боку державної влади у сфері кредитних відносин. Так, можливість залучення кредитних ресурсів для покриття державних видатків часто є “спокусою” для уряду у вигляді легкого вирішення проблеми бюджетного дефіциту та спонукою до перевитрачання бюджетних коштів за рахунок майбутніх урядів, адже саме наступникам доведеться погашати борги.

Список використаної літератури

Бюджетний кодекс України. Відомості Верховної Ради України. 2001. -№ 37-38.-Ст. 189.
Закон України «Про цінні папери і фондовий ринок» : від 23.02.2006 р., № 3480-IV // ВВР України. — 2006. — № 31. — Ст. 268.
Закон України „Про державний внутрішній борг» від 16.09.1992 № 2604-XII // Відомості Верховної Ради України. 1992. — № 41. — Ст. 598
Вахненко Т. Взаємодія політики державних запозичень і грошово-кредитної політики у забезпеченні розвитку фінансової системи України / Татьяна Вахненко // Банківська справа. — 2008. — № 2. — С. 82-94
Воронова Л. К. Финансовое право : учеб. пособ. [для студ. юрид. вузов и фак.] / Л. К. Воронова. И. Е. Криницкий, Н. П. Кучерявенко. — Харьков : Право, 2006. — 384 с.
Зайцева Н. А. Публічно-правова природа державного кредиту / Н. А. Зайцева // Форум права. — 2008. — № 3. — С. 158-161
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права / Н. М. Коркунов. — СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. — 430 с.
Лютий І. Державний кредит у фінансовій політиці України / І. Лютий // Банківська справа. – 2004. – № 2. – С. 41–50
Рожко О. Економічна природа та значення державного кредиту в економіці України [Текст] / Олександр Рожко // Банківська справа. — 2005. — № 4. — С. 81-89
Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М. : БЕК, 1997. — 525 с.
Шершеневич Г. Ф. Общая теория права : учеб. пособие. — В 2-х т. / Г. Ф. Шершеневич. — М. : Юрид. колледж МГУ, 1995. — 362 с.